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  • PPP運營中心

    安徽省城市基礎設施領域PPP操作指南

    發布日期:2016-11-28  瀏覽次數:1731

    一、基本概念


    PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫,常譯為“公共-私營-合作機制”,PPP模式本質上是政府與社會資本合作,是指為了建設基礎設施項目,或是為提供某種公共物品和服務,政府按照一定的程序和方式,與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎,明確雙方的權利和義務,發揮雙方優勢,形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式,提高質量和供給效率,最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。


    PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類,一是完全依靠使用者付費,二是政府支付服務費用,三是前兩種方式的結合。


    PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱,包括BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似,都是由“使用者付費”,但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。


    二、總體要求


    (一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優選擇合作伙伴,吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類項目進行打包,擴大市場規模。


    (二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府支付的服務費應通過競爭程序確定,并納入地方財政預算管理。城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線行業費用分攤和價格標準。


    (三)規范運行操作。按照城鎮市政公用各類專項規劃篩選適宜PPP的項目,強化項目前期策劃和論證,做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴,由政府與市場主體合作組建項目公司,具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務。


    1、做好項目前期論證。篩選PPP項目應符合當地城鎮市政各類專項規劃的要求,進行PPP模式的可行性論證。加強前期策劃,委托有一定業績和能力的設計和咨詢機構編制項目PPP模式實施方案。


    2、競爭選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容,以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布,確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式,擇優選擇合作伙伴。


    3、簽訂特許經營協議。城市政府必須與中選的合作伙伴簽署特許經營協議。


    4、籌組項目公司。中選的合作伙伴可依特許經營協議、現代企業制度的要求籌組項目公司,由項目公司負責按特許經營協議等有關協議履行責任和義務。


    (四)把握PPP模式運用的關鍵環節。一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好市場主體之間的關系。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢,讓“專業人做專業事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及購買服務方式補貼標準,實現項目建設運營的自我平衡,實現“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險,政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險,雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監管和績效評價機制。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制,禁止政府為項目擔保,防范項目風險轉換為政府債務風險。


    (五)實行分類指導,完善服務標準體系。分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策,建立科學的、可持續的投資、補貼與價格協同機制,完善行業運行維護、服務質量和設施評價的相關標準體系。


    (六)試點先行,逐步規范。優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中,優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進。


    (七)建立信用評級和黑名單制度。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度,對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。


    三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式


    (一)城市基礎設施分類


    根據城市基礎設施的行業性質及用途,分為以下七類。


    1、涉水項目:包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網以及水環境治理工程等。


    2、燃氣和能源項目:包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網等。


    3、環衛環保項目:包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程,餐廚垃圾焚燒處理,建筑垃圾綜合利用等。


    4、城市道路交通及園林綠化項目:包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。


    5、綜合管廓項目:包括城市共同溝、綜合管廓等。


    6、供熱項目:包括熱源廠、供熱管網、換熱站等。


    7、市政府公用設施管養項目:包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。


    (二)應用PPP的方式


    按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性,實施不同的PPP模式。


    1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全,可以通過“使用者付費”實現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水,城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管理道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目,城市供熱等項目。


    2、采用政府購買服務、特許經營組合方式?;厥詹糠滞顿Y、保本或微利經營,但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點,單靠市場機制難以達到供求平衡,需要政府參與投資經營,并且應以控股和參股等方式進行。項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目,涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目,環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程,餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。


    3. 采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務,以非盈利為目的,使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目,市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。


    四、PPP項目承接主體的準入條件


    (一)必須具備的基本條件


    1. 法人資格。投資人必須為具有獨立法人資格、有承擔本項目能力的企業法人。


    2. 注冊資本。根據不同項目特點,投資人注冊資本金原則上應不低于招標項目總投資的0.3倍。


    3. 凈資產。截止投標之日前,投資人近一年凈資產原則上應不低于招標項目總投資的80%(管養類項目除外)。


    4. 近三年負債率。不超過80%(管養類項目除外)。


    5. 財務狀況及銀行資信證明。具有銀行授予的AA級資信證明;人民銀行征信記錄良好,有良好的財務狀況、融資能力及相應的償債能力。


    6. 業績要求。近5年內具有至少一項同等投資運營規?;蛞陨系牧己庙椖繕I績和經驗(投產運行一年以上并通過驗收);優先考慮在基礎設施領域與政府有過合作經歷的投資人。


    7. 企業信譽。具有良好的社會信譽和商業信用,停業、投標資格被取消或者財產被接管、凍結和破產狀態;近五年來無重大違法違規行為和不良市場行為記錄。企業主要負責人無重大違法違規行為和不良信用記錄。


    8. 質量安全。有完善的經營管理體系、安全管理制度和應急保障措施。近五年未發生重大質量安全事故及行政處罰的記錄;無不良環保影響行為或污染事故記錄;投資人及其項目負責人等在近三年內沒有違法行為記錄。


    9. 人力資源和設備。具有與經營規模相應數量和從業資格的技術、工程、管理、財務等方面的人力資源設備、設施。


    (二)承擔項目設計、施工條件


    社會資本投資人必須具有與項目規模相應的建設管理能力。社會資本投資人自行承擔項目設計、施工的,必須依法取得相應等級的專業設計、施工資質證書。也可面向市場通過公開招標的方式,擇優選擇具備相應資質等級的設計、施工企業。


    (三)承擔運營管理條件


    社會資本投資人必須具有與項目規模相應的運營管理能力,包括運營方案和管理制度、質量控制和檢測體系、應急管理措施等。


    五、PPP模式運作的基本流程


    (一)項目前期準備階段


    在PPP模式中,項目前期準備階段包括項目發起和項目準備兩個部分。


    1. 項目發起。項目發起階段的工作主要內容包括啟動準備和前期調研、組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。一要組建一個PPP項目組織領導機構。由市政府領導牽頭,規劃、建設、土地、發改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組。二是制定具體工作實施方案,明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等。三要根據城市總體規劃和近期建設規劃,梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目,決定運用PPP模式的具體項目清單,構建PPP項目庫。


    2. 項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制。一是聘請項目咨詢機構。二是開展項目的前期論證,確定項目建設規模、主要內容、投資及實施PPP模式的可行性。三是編制項目實施方案。四是財務分析,編制財務模型。五是設計項目主要商業原則。六是確定投資人競爭方式和原則。七是組織相關單位討論方案。八是實施方案公示和報批。


    在項目實施的最初階段,需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起,分析該項目是否適合采用PPP方式。


    (二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協議編制、競爭性程序、簽署協議三個部分。


    1. 協議編制。細化研究協議文件編制:研究和分析項目的技術、商務邊界條件;落實建設內容分工、投資范圍;研究和編制項目協議等法律文件;落實招標條件。


    2. 競爭性程序。主要包括:發布項目信息;投標人準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組,開標、組織評標等。


    3. 簽署協議。先草簽項目協議。中標人在約定時間內辦理好項目公司成立的有關事宜,資金到位,政府配合完成資產交割及項目審批等有關事宜后,正式與項目公司簽約。


    (三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。


    (四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段,包括項目移交和項目公司解散等內容。

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